ARTerioinspiracje XXIV. Kultura w unijnych politykach. Procedura ustawodawcza i negocjacje budżetu na lata 2014-2020.

Kolejny ARTerioinpiracyjny wieczór, pierwszy po wakacyjnej przerwie, zorganizowaliśmy w piątek 21 września. Kilkudziesięciu przedstawicieli sektora kultury oraz organizacji pozarządowych, a także artystów dyskutowało na temat nowego okresu finansowania w Unii Europejskiej w latach 2014-2020, na temat miejsca kultury w nowym Wspólnotowym budżecie, wreszcie na temat rzecznictwa na rzecz kultury. Wstęp tradycyjnie przygotowała prezes Fundacji, Anna Ochmann (zapraszamy do lektury poniżej).

Kolejne spotkanie planowane jest pod koniec października – datę podamy na stronie internetowej oraz w newsletterze. Ze względów organizacyjnych prosimy o potwierdzenie chęci uczestnictwa na adres mailowy biuro@fundacja-arteria.org.


Kultura długo nie była obszarem zainteresowania Unii Europejskiej – stała się nim formalnie dopiero w 1992 roku po wprowadzeniu Traktatu z Maastricht. Zagadnienia związane z kulturą wciąż jednak zaliczają się do wyłącznych kompetencji państw członkowskich, a kompetencje wspólnoty w tej dziedzinie ograniczają się do zachęcania państw członkowskich do współpracy oraz do wspierania i uzupełniania ich działań. Zakres tego wsparcia jest zbieżny między innymi z zapisami dokumentu roboczego towarzyszącemu stanowisku Komisji Europejskiej w sprawie polityki kulturalnej pt. „Europejski program działań na rzecz kultury w globalizującym się świecie”. Komunikat ten jest uznawany za pierwszą europejską strategię rozwoju kultury i zawiera wskazanie obszarów kultury  wspieranych przez Unię Europejską. Identyfikuje trzy główne cele budowania strategii kulturalnej instytucji europejskich, państw członkowskich oraz sektora kultury i twórczości: promowanie różnorodności kulturowej i dialogu międzykulturowego, promowanie kultury jako katalizatora kreatywności w ramach strategii lizbońskiej oraz promowanie kultury jako istotnego elementu stosunków międzynarodowych Unii.

Ważnym dokumentem wskazującym kierunki w rozwoju dialogu międzykulturowego w stosunkach wewnątrz i z państwami trzecimi Unii są Konkluzje Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie w sprawie propagowania różnorodności kulturowej i dialogu międzykulturowego w stosunkach zewnętrznych Unii i jej państw członkowskich. Mając na uwadze uzupełniającą rolę Unii Europejskiej w działaniach na płaszczyźnie kultury, Wspólnota wdraża środki wspierające inicjatywy kulturalne, takie jak Program Kultura czy też inicjatywa Europejskich Stolic Kultury.

Dwa zdania o wciąż jeszcze obowiązującym Programie Kultura – jest to instrument finansowania i programowania współpracy kulturalnej w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2013 r.  Jego budżet wynosi 400 milionów euro (to jeden z najmniejszych obszarów finansowych UE) przeznaczonych na rozwijanie ponadnarodowej współpracy kulturalnej pomiędzy organizatorami działalności kulturalnej z państw Unii Europejskiej (UE) lub państw trzecich uczestniczących w programie. Celem programu jest wspieranie działań w ramach współpracy kulturalnej, organizacji europejskich działających w dziedzinie kultury oraz gromadzenia i rozpowszechniania informacji dotyczących kultury.

W roku 2011 oficjalnie rozpoczęły się prace nad kształtem wieloletniego budżetu Unii Europejskiej na lata 2014-2020 i nad szczegółowymi uregulowaniami dotyczącymi jej instrumentów (rok 2012 to z kolei najlepszy czas na wprowadzanie zmian, zadawanie pytań, uszczegóławianie lub doprecyzowywanie zapisów), a sektor kultury ma ambicje bycia zarówno jednym z aktywniejszych obserwatorów jak i komentatorów tego procesu. Sektor ten może liczyć na wsparcie w ramach dwóch źródeł finansowania: programu sektorowego o nazwie Kreatywna Europa (następcy programu Kultura) oraz funduszy europejskiej polityki spójności (regionalnej), a w szczególności przyszłego Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego.

W przypadku obydwu tych instrumentów obowiązuje zwykła procedura ustawodawcza opisywana w artykułach 289 i 294 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) – jednak zgodnie z tym traktatem kompetencje Unii, a więc i możliwy stopień wsparcia (interwencji), w odniesieniu do obu sfer tematycznych jest różny. O ile więc zgodnie z artykułem 2.2. TFUE spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna należy do kompetencji dzielonych to kompetencje Unii w sferze kultury ograniczone są do prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań państw członkowskich (zgodnie z przywołanym już artykułem 167 TFUE, dawny artykuł 151 TWE).

Cała procedura ustawodawcza w celu przyjęcia aktu prawnego została szczegółowo opisana w artykule 294 TFUE, nie ma więc sensu jej cytować – ważne są właściwie jej dwa aspekty: pierwszy, że projekt odpowiedniego aktu prawnego ustanawiającego dany instrument przedstawia Komisja Europejska oraz drugi, że instytucjami mającymi za zadanie ustalić i przyjąć ostateczną treść danego dokumentu są Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej, a instytucje te mogą zmienić treść projektu uzgadniając ze sobą odpowiednie poprawki. Komisja odgrywa więc jedynie specyficzną rolę w negocjacjach, nie jest jednak (przynajmniej formalnie) głównym aktorem w tym procesie. Instytucje te są także zobowiązane zapoznać się z opiniami europejskich komitetów: Komitetu Regionów oraz Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego. I choć formalnie nie mają obowiązku uwzględnienia postulatów tych instytucji, to ich stanowiska mogą być ważnym głosem w dyskusji.

Dlatego tak ważne jest działanie na rzecz kultury – stąd kilka słów o międzynarodowym lobbingu.Unia Europejska to polityczna, wielonarodowa organizacja, o rozbudowanych strukturach polityczno-administracyjnych, gdzie ścierają się interesy narodowe z interesami branż czy nawet poszczególnych koncernów i firm. Unia Europejska to także szereg instytucji – już tu przywołanych – między innymi: Rada Europejska, Komisja Europejska, Parlament  Europejski, Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Komitet Regionów, a nawet Europejski Bank Inwestycyjny czy Trybunał Rewidentów Księgowych. Instytucji, w których powstaje ponad 70% prawa krajów członkowskich. Dlatego lobbing w agendach unijnych to codzienność, a często nawet konieczność. Grupy lobbistów reprezentują wszystkie sektory gospodarki, a ich zadaniem jest z jednej strony zapewnienie przepływu informacji pomiędzy instytucjami Unii, a reprezentowanymi przez nie firmami, sektorami gospodarczymi i organizacjami, z drugiej –  reprezentacja tych grup interesu wobec agend unijnych. W związku z aktywnością lobbistów na poziomie unijnym podjęto szereg prób regulacji funkcjonowania Lobbingu w Unii Europejskiej. Zostały one zapoczątkowane na forum Parlamentu Europejskiego już w maju 1991 roku (czego efektem było powstanie „Kodeksu postępowania w kontaktach z instytucjami Unii Europejskiej”). W 2008 roku Komisja Europejska, w ramach zwiększenia przejrzystości procesu decyzyjnego w Unii Europejskiej, stworzyła rejestr przedstawicieli grup interesu (spis wszystkich grup próbujących wywierać wpływ na politykę i procesy legislacyjne Unii).

Także organizacje pozarządowe mogą uczestniczyć w kształtowaniu polityk publicznych, szczególnie iż ze swojej definicji są powołane do realizacji celów o znaczeniu społecznym, działają w przestrzeni publicznej oraz w publicznym interesie. W Unii Europejskiej można zaobserwować rosnące zainteresowanie udziałem „zorganizowanych” obywateli w procesie decyzyjnym. Zainteresowane tym są nie tylko same organizacje, ale również instytucje unijne na przykład Parlament Europejski. Wynika to z faktu, iż organizacje pozarządowe są postrzegane jako autentyczni, lokalnie zakorzenieni reprezentanci obywateli. Takie stanowisko unijnych instytucji potwierdza szereg dokumentów, między innymi opracowane przez Parlament Europejski  sprawozdanie z dnia 4 grudnia 2008 w sprawie perspektyw rozwijania dialogu obywatelskiego w ramach Traktatu z Lizbony (w art. 9 Parlament Europejski nawołuje instytucje europejskie do „ustanowienia w drodze porozumienia międzyinstytucjonalnego wiążących wytycznych dotyczących powoływania przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, metod organizowania konsultacji i ich finansowania, zgodnego z Ogólnymi zasadami i minimalnymi standardami konsultacji z zainteresowanymi stronami”). Przedmiotem prac Rady Europy jest także „Kodeks partycypacji obywatelskiej” przygotowywany w porozumieniu z szeregiem europejskich organizacji „parasolowych”. Kodeks miałby stać się uniwersalnym narzędziem do zastosowania zarówno na poziomie wspólnotowym, jak i krajowym czy lokalnym.

Europejski lobbing na rzecz kultury został zapoczątkowany w 1992 roku poprzez powołanie do życia organizacji pod nazwą European Forum of Arts and Heritage (obecnie Culture Action Europe). To pozarządowa organizacja (której członkiem – jako jedyna polska organizacja pozarządowa jest Fundacja ARTeria) została powołana oddolnie przez reprezentantów sektora kultury i sztuki i ma charakter parasolowy – to sieć zrzeszająca różnego typu organizacje z tego sektora (obecnie ponad sto organizacji, a pośrednio ponad 80 000 organizacji działających w 14 branżach) o różnorodnym charakterze i wielkości, które działają na szczeblu zarówno lokalnym, regionalnym, narodowym jak i europejskim. CAE powstało aby reprezentować ich interesy na szczeblu europejskim i wpływać na decydentów politycznych właśnie na tym szczeblu, tak aby w konsekwencji zapewnić lepsze wsparcie – ilościowe i  jakościowe – dla kultury i sztuki w ramach polityk unijnych. CAE realizuje swoje cele poprzez różnorodne działania – od spotkań z decydentami, przez organizowanie akcji i kampanii, po proponowanie poprawek do ustaw i polityk UE.

Jedną z akcji prowadzonych przez CAE była kampania „70 cents for culture!”, która miała na celu zwiększenie wydatków na kulturę z budżetu UE w latach 2007-2013 (wcześniej wydatki na sektor stanowiły 7 centów na obywatela na rok). Cel, który od początku był dość symboliczny, zaowocował podwojeniem finansowania i finalnie wydatki na kulturę wzrosły na 13 centów na rok. Obecnie znowu znajdujemy się w takim decydującym momencie, w którym podejmowane są decyzje dotyczące wieloletniego budżetu na lata 2014-2020 i dlatego CAE rozpoczęła kolejną szeroką kampanię pod nazwą we are more – act for Culture in Europe.

Unijny budżet odzwierciedla priorytety polityczne UE – kampania służy więc temu aby kultura stała się jednym z kluczowych obszarów inwestycji UE w latach 2014-2020 i jej celem jest zmobilizowanie szeroko rozumianego sektor kultury i sztuki do działania na rzecz zwiększenia jego roli w rozwoju wspólnoty. Wybrane zostały dwie konkretne sfery działań w ramach polityk unijnych: pierwszy to „odważny program Kreatywna Europa”, drugi to zwiększenie uznania roli, jaka kultura odgrywa w rozwoju regionalnym w ramach Europejskich Funduszy Strukturalnych. Tak wiec działania kampanii dotyczą wielkości budżetu, formy i treści nowych programów UE oraz zagwarantowania wsparcia dla działań artystycznych i kulturowych w nowej polityce spójności i włączenie ich, jako obszarów inwestycyjnych, do Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego.

Odważna Kreatywna Europa, a więc program który nie tylko dysponuje większymi zasobami finansowymi, ale także jest odważniejszy w swojej formie i treści wspomagając międzynarodowe projekty artystyczne o charakterze eksperymentalnym i innowacyjnym. Kampania postuluje także aby program był bardziej dostępny dla większej liczby operatorów kultury (instytucji, organizacji, itp.).

Kreatywna Europa stanowi, zgodnie z propozycją Komisji Europejskiej, połączenie dotychczasowego programu „Kultura 2007-2013” z programami skierowanymi do sektorami audiowizualnego „Media” i „Media Munds”, ustanawia także fundusz gwarancyjny mający na celu wspieranie przemysłów kultury i kreatywnych poprzez pożyczki bankowe. To także odpowiedź na wyzwania przed jakimi stoi sektor: digitalizacja i globalizacja czy fragmentaryzacja rynku. Program został przedstawiony 29 czerwca 2011 roku przez Komisję Europejską w ramach dokumentu zatytułowanego „Budżet z perspektywy Europy 2020”. Proponowany budżet programu w wysokości 1,8 mld euro oznacza wzrost obecnego poziomu wydatków o 37% (w latach 2007-2013 program „MEDIA” otrzymał 755 mln euro oraz dodatkową kwotę 15 mln euro na program „MEDIA Mundus”, który wspiera współpracę międzynarodową w sektorze audiowizualnym, a na program „Kultura” przeznaczono 400 mln euro).

Warto pamiętać, iż europejski sektor kultury i sektor kreatywny stanowi około 4,5% europejskiego PKB i jednocześnie zatrudnia około 3,8% siły roboczej w UE (8,5 mln osób). Zgodnie z założeniami Komisji Europejskiej Program „Kreatywna Europa” ma spowodować iż:

  • trzysta tysięcy artystów i osób zawodowo zajmujących się kulturą oraz ich dzieła mają szansę otrzymać środki finansowe w celu zdobywania nowej publiczności poza granicami ich państw;
  • ponad tysiąc europejskich filmów może otrzymać wsparcie w zakresie dystrybucji, co umożliwi zaprezentowanie ich publiczności w całej Europie i na świecie;
  • co najmniej 2,5 tys. europejskich kin ma szansę na finansowanie, które pozwoli im zagwarantować, aby min. 50% wyświetlanych w nich filmów było filmami europejskimi;
  • ponad 5,5 tys. książek i innych dzieł literackich będzie otrzymywać wsparcie na rzecz tłumaczenia, umożliwiając czytelnikom ich odbiór w języku ojczystym;
  • tysiące organizacji kulturalnych i osoby zawodowo zajmujące się kulturą mogą skorzystać ze szkoleń w celu zdobycia nowych umiejętności i zwiększenia swoich zdolności do działania na poziomie międzynarodowym;
  • projekty finansowane w ramach programu dotrą do co najmniej 100 mln osób.
Drugim celem kampanii jest zwiększenie uznania roli kultury w unijnych politykach, a więc głównie polityce spójności, a przede wszystkim funduszach strukturalnych (czyli w Europejskim Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskim Funduszu Społecznym). Polityka spójności, to po rolnictwie, drugi największy wydatek Unii. Obecnie to właśnie te fundusze są największym wsparciem dla sektora kultury – szacuje się że w obecniej perspektywie finansowej (2007-2013) ponad 6 milionów euro przeznaczono właśnie na kulturę (a ponieważ fundusze strukturalne są współfinansowane przez kraje członkowskie to kwota ta może być znacznie większa).
Polityka spójności ma na celu rozwój Unii – dlatego udział kultury w programach powinien być postrzegany przez pryzmat roli jaką odgrywa ona w tym procesie rozwoju. Dlatego kampania ma na celu podkreślenie tej roli zarówno w wymiarze edukacji, kompetencji obywateli, we wzroście ekonomicznym czy tworzeniu miejsc pracy, jak i w tworzeniu spójności społecznej. Wielowymiarowe podejście do kultury i jej roli w rozwoju europejskich regionów powinno znaleźć odzwierciedlenie w narodowych i regionalnych strategiach rozwoju.